인도네시아 토지개혁법의 토지 보유 상한, 숫자는 언제 누가 정하나

인도네시아 토지개혁법은 토지 지배와 소유에 상한을 두겠다고 예고했다. 그러나 그 숫자는 법률이 아니라 Peraturan Pemerintah(정부령)에서 정해진다.¹ 땅을 거두는 수단인 권리 취소 절차도 Peraturan Presiden(대통령령)으로 넘어갔다.¹ 1960년 기본농지법(UUPA)은 법인에도 상한을 명령했다.² 그러나 그 시행 법령은 법인과 경작권(Hak Guna Usaha, HGU) 토지를 상한에서 뺐다.³ 기업 면적의 숫자는 농장 인허가 법에 따로 있고, 팜 농장은 한 기업당 전국 10만ha다.⁴ 그래서 대면적 경작권을 가진 기업이 지금 물을 것은 “몇 ha까지냐”가 아니다. 새 법이 그 셈을 법인에서 그룹으로 옮기는지, 그 숫자를 언제 누가 정하는지다.

국회(Dewan Perwakilan Rakyat, DPR)는 2026년 9월 22일 이 법안을 가결했다.⁵ 같은 날 국토공간계획부(ATR/BPN) 장관 Nusron Wahid가 대통령을 대리해 정부 동의를 밝혔다.¹

법은 아직 공포되지 않았다. 9월 25일 현재 대통령 서명, 법률 번호, 관보 등재가 없다.⁶ 서명이 없어도 공동 승인 30일 뒤인 10월 22일 전후에는 법률로 성립하고 공포해야 한다.⁷

가결본도 아직 공개되지 않았다.⁶ 가결 뒤에도 기술적 오기는 고칠 수 있어, 공포본 자구가 가결본과 다를 수 있다.⁷ 이 글은 정부 최종 의견서와 9월 8일 국회 발의안(초안)으로 윤곽을 잰다.

정부 의견서는 이 법의 위임 규정으로 정부령 8건과 대통령령 5건을 들었다.¹ 목록 앞에 “그 가운데”라는 말이 있어 이것이 전부라고 볼 수는 없다. 정부령 목록에는 한도 결정과 토지의 정비·통제·제한이 있다.¹ 대통령령 목록에는 권리 취소와 타인 권리 부여, 새 집행기구의 조직이 있다.¹ 한도의 숫자와 취소 절차가 모두 법률 밖에 놓였다.¹

상한 자체는 새 발상이 아니다. 기본농지법 제7조는 한도를 넘는 토지 소유와 지배를 허용하지 않는다.² 제17조는 그 한도를 가구와 법인 단위로 정하라고 명령했다.²

같은 해 12월 Perppu No. 56/1960(법률대체 정부령)이 가구 농지의 한도를 정했다.³ 한도는 군·시의 인구밀도에 따라 논 5~15ha, 건조지 6~20ha로 달랐다.³ 합계는 원칙적으로 20ha를 넘지 못했다.³ 경작권 등 정부가 준 한시 권리의 토지와 법인이 지배하는 농지는 상한에서 뺐다(제1조 제4항).³ 지금의 토지권 정부령 PP No. 18/2021에도 법인 경작권의 최대 면적 숫자는 없다.⁸

기업 면적의 숫자는 토지법이 아니라 농장법 쪽에서 자랐다. 농장법(UU No. 39/2014) 제14조는 농장 사업용 토지의 최대·최소 면적을 정부령에 맡겼다.⁹ 그 정부령 PP No. 26/2021 제3조는 작물별 최대 면적을 정했다.⁴ 팜은 10만ha다.⁴ 이 한도는 “한 농장 기업(Perusahaan Perkebunan)에 전국 단위로” 적용된다.⁴ 계열 합산 문구는 없다.⁴

위반하면 서면 경고, 과태료, 농장 사업 인허가 취소 대상이 된다.⁴ 정부령 공포 전부터 농장에 쓰던 토지는 한도에서 뺐다(제234조).⁴ 2023년 개정은 정부 임무를 받은 국영기업과 그 자회사도 뺐다.¹⁰ 이것은 토지 소유가 아니라 농장 사업용 토지 이용 면적의 상한이다.⁴

그렇다면 새 법은 무엇을 합쳐 세는가. 9월 8일 초안에는 답이 적혀 있었다. 초안 제48조 제4항은 최대 한도를 한 사업체와 그 계열 사업체에 누적 적용하게 했다.¹¹ 초안의 합산 대상에는 토지권과 사업 인허가가 모두 들어갔다.¹¹ 초안대로라면 1960년 체계가 뺐던 법인·경작권 토지가 토지법의 상한 안으로 들어온다. 초안의 셈 단위도 현행 정부령의 기업 하나에서 계열 전체로 넓어진다.

초안 제48조 제5·6항은 주·군 단위 지니계수와 면적 등을 고려하게 했다.¹¹ 초안의 지니 목표는 0.30이다.¹¹ 그래도 숫자는 초안에도 없었고, 세부는 정부령에 맡겼다(제8항).¹¹ 초안대로라면 상한은 지역마다 다를 수 있다. 이것도 새 발상은 아니다. 1960년 가구 한도도 군·시 인구밀도에 따라 네 단계로 달랐다.³

가결본에 이 문구들이 남았는지는 확인되지 않는다. Panja(심사소위) 위원 I Nyoman Parta는 가결 당일 계열 사업체 누적 적용을 설명했다.¹² 그는 국영기업·지방공기업·협동조합을 예외로 들었다.¹² 시민사회 연대가 검토한 9월 19일자 본문의 예외 목록은 이와 달랐다.¹³ 예외 범위는 아직 확정할 수 없다.

셈법이 왜 중요한지는 한국 기업의 숫자로 드러난다. 포스코인터내셔널은 6월 인도네시아 팜 농장 면적을 합계 15.4만ha로 발표했다.¹⁴ 파푸아의 PT.BIA가 약 2.6만ha, 수마트라·칼리만탄의 PT.PAR가 12.8만ha다.¹⁴ 현행 정부령의 셈 단위는 농장 기업 하나다.⁴ 초안의 계열 누적대로라면 두 회사와 그 계열의 면적을 한 그룹으로 합쳐 셀 수 있다.¹¹ 다만 이 숫자만으로 현행 한도를 넘었는지는 판단할 수 없다. 면적의 성격과 취득 시기를 모르기 때문이다.

PT.PAR(옛 Sampoerna Agro)의 2024 연차보고서상 12.8만ha는 식재 면적이다.¹⁵ 여기에는 협력 소농 농장인 플라즈마(plasma)가 포함된다.¹⁵ 회사 직영 핵심(inti) 팜 식재는 81,733ha이고, 팜 사업 총 지배 면적은 178,820ha다.¹⁵ 팜은 경작권을 취득했거나 취득 절차를 밟는 땅에서 운영된다.¹⁵

PT.PAR의 면적도 무엇을 세느냐에 따라 8.2만ha에서 17.9만ha 사이를 오간다. 셈 단위도 규정마다 달랐다. 2007년 농업부 장관령은 한 회사 단위로 셌다.¹⁶ 2013년 장관령은 팜 10만ha 한도를 회사 또는 회사 그룹 단위로 셌다.¹⁷ 지금의 정부령은 기업 단위다.⁴ 초안의 계열 누적은 옛 그룹 셈으로 돌아가는 방향이다.

가장 강한 반론은 1960년의 경험에서 나온다. 그때도 정부는 법률대체 정부령의 해설에서 법인 한도를 따로 정하겠다고 했다.³ 그러나 토지법 쪽의 법인 숫자는 지금까지 확인되지 않는다.⁸ 이번 정부 의견서도 시행령을 완성하겠다고 약속했을 뿐 기한은 적지 않았다.¹ 상한은 이번에도 시행령을 기다리다 흐지부지될 수 있다. 그렇다면 기업은 기다리기만 하면 된다는 것이다.

이 반론은 속도에 대해서는 맞을 공산이 크다. 정부와 1단계 심의를 시작한 9월 16일부터 본회의 가결까지 엿새가 걸렸다.⁶ 시행령은 그 속도를 따르기 어렵다. 법은 늦어도 10월 하순 전후에는 성립하고, 정부가 든 시행령만 13건이다.¹ 초안은 시행 규정을 공포 후 1년 안에 정하게 했다.¹¹ 이 기한이 가결본에 남았더라도, 올해 안에 한도 숫자가 나오기는 어렵다.

방향에 대해서는 틀릴 공산이 크다. 이번 정부 문서는 권리 취소와 타인 권리 부여까지 대통령령 목록에 적었다.¹ 이를 받칠 집행 기반도 1960년에는 없던 것이 둘 있다. 하나는 농장 인허가다. 기업별 면적 숫자와 인허가 취소 제재가 2021년부터 정부령에 있다.⁴

다른 하나는 산림지역 정비다. 국가는 새 법 없이도 산림지역의 농장을 거둬 왔다. 2025년 1월 Perpres No. 5/2025가 산림지역정비태스크포스(Satgas PKH)를 세웠다.¹⁸ 같은 해 9월 PP No. 45/2025는 환수한 산림지역을 국영기업에 넘기게 했다.¹⁹ 초안 제67조는 Satgas PKH 권한 가운데 토지개혁 관련 부분을 새 기구로 옮기게 했다.¹¹

그래서 반론의 결론은 거꾸로다. 숫자가 늦게 올수록 셈법은 시행령을 쓰는 자리에서 먼저 굳는다. 9월 21일 1단계 결정 회의에는 국토공간계획부와 농업부, 산림부 등 8개 부처 장관이 나왔다.⁶ 토지 장부와 농장 장부를 한 셈으로 묶는 일도 그 자리의 몫이다.

이 법이 먼저 닿을 공산이 큰 곳은 넓은 경작권을 가진 한국계 팜 법인이다. 1960년 기본농지법 제17조는 법인에도 상한을 명령했고,² 이번에는 한도 결정이 정부령 목록에 올랐다.¹ 현행 팜 상한은 농장 기업 하나당 전국 10만ha지만,⁴ 초안은 계열 전체와 인허가 토지까지 합쳐 센다.¹¹ 지역 요소도 가결본에 남았다면 주·군별로 따로 잴 수 있다.¹¹ 포스코인터내셔널처럼 여러 섬에 팜 법인을 둔 그룹은 셈법마다 숫자가 달라진다.¹⁴ 공포 전인 지금 확인되는 변화는 새 의무가 아니라 셈법이 정해질 자리다.⁶

준비는 그룹 법인별 면적을 주·군 단위까지 한 표로 모으는 일부터다. 표에는 법인마다 현행 10만ha 대비 위치를 적고,⁴ 경작권 취득 여부도 나눠 두는 편이 안전하다.¹⁵ 2021년 2월 2일 전부터 쓰던 농장 토지는 현행 한도 밖이라 따로 구분할 필요가 있다.⁴ 공포본이 나오면 경과규정을 법인별 권리 목록과 대조할 필요가 있다.⁷ 권리 취소를 정할 대통령령 초안이 나오면 취소 사유와 불복 경로를 확인하는 편이 안전하다.¹ 개별 사안은 현지 법률 전문가의 검토가 필요하다.

볼 신호는 두 가지다. 하나는 늦어도 10월 하순 전후 법령정보망(JDIH)에 오를 공포본이다. 계열사 누적과 예외 범위가 조문에 남았는지가 여기서 갈린다. 팜 업계 단체 GAPKI는 9월 16일 공청회에서 불소급과 적법한 경작권의 제외를 요구했다.²⁰ 그 요구의 반영 여부도 여기서 드러난다. 다른 하나는 한도를 정하는 정부령의 초안이다. 합산 단위가 법인인지 그룹인지, 현행 농장 상한과 어떻게 맞물리는지는 그 초안에서 처음 드러난다.

부록

표

1960년 체계, 현행 농장 인허가 정부령, 9월 8일 초안, 가결 뒤 확인된 내용을 나란히 놓았다. 현행 정부령 칸은 토지 소유가 아니라 농장 사업용 토지 이용 면적의 상한이다. 초안 칸은 가결본과 번호·내용이 다를 수 있다.

FAQ

출처·확인 상태