한국 팜 기업은 토지개혁법 앞에서 무엇을 내놓고 무엇을 지켜야 하나

한국 팜 기업이 토지개혁법 앞에서 지금 내놓아야 할 것은 상한 숫자가 아니다. 경작권(HGU, Hak Guna Usaha)과 개간 이력 자료를 내놓아야 한다. 토지 지배·소유의 최대·최소 한도와 권리 취소 절차는 법률이 아니라 뒤따르는 정부령·대통령령에서 정해진다.¹ HGU 면적 20% 할당 의무는 현행 토지권 정부령에 이미 있다.² 산림지역과 겹친 땅은 현행 대통령령·정부령으로 거둬지고 있다.³ 지금 갖출 것은 숫자가 아니라 그 숫자를 받칠 자료다.

국회는 2026년 9월 22일 본회의에서 이 법안을 가결했다.⁴ 같은 날 국토공간계획부(ATR/BPN) 장관 Nusron Wahid가 대통령을 대리해 동의했다.⁴ 그러나 대통령 서명, 법률 번호, 관보 등재는 2026-10-13 현재 확인되지 않는다.⁵ 서명이 없어도 공동 승인 30일 뒤인 10월 21~22일 전후에는 법률로 성립하고 공포해야 한다.⁶ 가결 뒤에도 기술적 오기는 고칠 수 있다. 그래서 이 글의 조문 수준 서술은 초안이나 심사소위(Panja) 위원 발언을 출처로 밝힌 경우에만 썼다.⁶

정부 의견서는 이 위임 규정 가운데 한도 결정과 권리 취소, 새 집행기구의 조직을 들었다.¹ 현행 농장 인허가 정부령은 팜 농장 기업 하나에 전국 10만ha 상한을 두고, 계열 합산 문구는 없다.⁷ 2021년 2월 2일 이전부터 쓰던 농장 토지는 이 상한에서 제외된다.⁷ 9월 8일 국회 발의안(초안) 제48조 제4항은 이 한도를 사업체와 계열 사업체에 누적 적용하게 했다.⁸ 심사소위(Panja) 위원 I Nyoman Parta는 가결 당일 같은 취지로 설명했다.⁹ 상한 예외 범위도 엇갈린다. 시민사회 연대는 9월 19일 본문이 상장회사까지 예외로 넣었다고 비판했다. 그러나 같은 위원의 설명에는 상장회사가 없었다.¹⁰

HGU 20% 의무도 비슷한 자리에 있다. 9월 8일 초안 제65조는 HGU 보유자가 아직 내놓지 않은 면적 20%를 시행 1년 안에 내놓게 했다.⁸ 이행하지 않으면 이익 20%를 주변 주민에게 주게 했다.⁸ 시민사회 연대는 이 의무가 이익 20% 분배로 대체될 수 있다고 밝혔다.¹⁰ 다만 이 의무가 전부 새로 생기는 것은 아니다. 현행 토지권 정부령 제27조 i호는 법인이 HGU를 받을 때 이미 이 의무를 둔다. 면적의 20% 이상을 주변 주민 농장 조성에 쓰게 한다.² 가결본에 남았는지와 별개로, 이 의무는 이미 있다. 업계 단체 GAPKI는 9월 16일 국회 공청회에서 기존 경작권의 불소급 적용을 요구했다.¹³ 반영 여부는 확인되지 않는다.

HGU 존속과 연장도 시행령을 기다려야 하는 영역이다. 정부 의견서의 대통령령 목록에는 서면 경고, 권리 취소와 타인에게 권리 부여가 들어 있다.¹ 9월 8일 초안 제30조 제2항 g호는 HGU 권리 변경·부여·연장 때 국유지 20%를 내놓게 했다. 이 20%는 재분배 대상에 들어간다.⁸ 취소 사유와 절차, 불복 방법은 모두 그 대통령령이 나와야 드러난다.

가장 강한 반론은 가결본이 없으니 아직 움직일 게 없다는 것이다. 상한의 숫자, HGU 20%의 조문 번호, 형사처벌 조항, 집행기구 명칭까지 전부 초안이거나 발언 수준이다. 9월 8일 초안 제56조부터 제62조는 형사처벌 조항을 담았다. 그러나 가결본에 그대로 남았는지는 확인되지 않는다.⁸ 기관 명칭도 정부 서명 문서와 국회 발표가 서로 다르다.¹¹ 이 반론대로라면 공포본이 나올 때까지 기다리는 쪽이 합리적이다.

그러나 이 반론은 토지개혁법의 운명과 무관하게 이미 작동하는 두 장치를 지나친다. 하나는 산림지역 정비다. 2025년 대통령령과 정부령은 보호림·보전림과 겹친 농장에 벌금을 물린다. 완납 후에도 환수해 국영기업에 넘긴다.³ 팜 농장의 벌금은 위반 면적과 위반 기간(5년 공제)을 곱해 계산된다. 헥타르당 단가는 2,500만 루피아이고 상한이 없다.³ 농장 인허가 쪽에는 이미 서면 경고·과태료·인허가 취소라는 제재 수단이 있다.⁷ 다른 하나는 집행 인력이다. 정부는 9월 30일 대통령 결정으로 Dedi Prasetyo를 새 기구장에 임명했다고 보도됐다.¹² 그 직함은 국가토지개혁기구(Badan Reforma Agraria Nasional, BRAN) 청장이다.¹² 이 이름은 9월 8일 초안의 기관명과 같다.⁸ 그러나 정부가 서명한 최종 의견서의 명칭과는 다르다.¹ 이 기구의 법적 설치 근거도 확인되지 않는다.¹² 법이 공포되기 전에 벌금 산식과 집행 인력이 먼저 자리를 잡는 셈이다.

그래서 반론은 숫자에 대해서는 맞고 집행에 대해서는 틀릴 공산이 크다. 상한·20%의 조문 번호와 형사처벌 수치는 가결본이나 시행령이 나와야 확정된다. 그러나 산림지역 중첩과 분쟁은 새 법을 기다리지 않고 지금도 벌금·환수의 대상이 된다.³ 우선 대상 지역 지정과 토지분쟁 해결도 이미 정부령 위임 목록에 올라 있다.¹ 숫자를 기다리는 동안에도 자료는 먼저 갖춰 둘 필요가 있다.

이 변화는 인도네시아 현지법인(PT)으로 경작권(HGU)을 보유하거나 추진하는 한국 팜 기업에 미친다. 적용 여부는 인력 규모가 아니라 토지 권리의 보유 형태와 계열사 구조가 가른다. 모회사 아래 농장 법인을 둘 이상 둔 그룹이라면 계열 합산 쟁점을 눈여겨볼 필요가 있다. 포스코인터내셔널은 2026년 6월 18일 팜 농장 면적을 발표했다.¹⁴ PT.BIA·PT.PAR 두 법인 합계는 약 15만 4천ha다.¹⁴ 삼성물산은 2021년 수마트라에서 2만 4천ha 규모의 운영을 발표했다.¹⁵ 두 수치는 회사 발표 기준이며, 앞서 본 어떤 상한과도 비교하지 않는다.

계열 합산, 상장회사 예외, 기존 경작권의 소급 적용은 앞서 본 대로 가결본이 나와야 풀린다. 그 사이에도 지금 확인해 둘 것은 서류다. 보유 농장의 필지가 산림지역(Kawasan Hutan) 지정과 겹치는지를 확인할 필요가 있다. 경작권을 받을 때 약정한 20% 몫 가운데 아직 내놓지 않은 구간이 있는지도 확인하는 편이 안전하다. 그룹 계열사 전체의 HGU 면적을 더해 보는 편이 안전하다. 현행 10만ha 상한 대비 어느 위치에 있는지 계산해 둘 필요가 있다. HGU 갱신이나 연장 심사 일정이 다가오는 법인이 있는지도 따로 챙겨 둘 필요가 있다.

이 네 가지는 지금 손에 쥔 자료로 바로 점검할 수 있는 사안이다. 법 공포나 시행령을 기다릴 이유가 없다. 다만 계열 합산의 적용 여부와 상장 자회사의 예외 범위는 가결본이 나와야 드러난다. HGU 취소 절차의 구체적 요건도 시행령이 나와야 드러난다. 이런 사안은 지금 결론을 내리지 않는 쪽이 맞다. 개별 사안은 현지 법률 전문가의 검토가 필요하다.

볼 신호는 두 가지다. 하나는 늦어도 10월 하순 전후 법령정보망에 오를 공포본이다. 계열 누적·상장사 예외·HGU 20%의 조문 번호가 여기서 갈린다. 다른 하나는 한도를 정하는 정부령과 권리 취소를 정하는 대통령령의 초안이다. 토지개혁집행기구가 실제로 가동되는 시점도 함께 지켜볼 대상이다.¹²

다섯 쟁점의 조문별 대조와 단계별 준비 로드맵은 첨부한 Legal Memorandum(PDF)에 더 자세히 담았다.

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