인도네시아는 언제, 어떤 조문으로 원광 수출을 막았나

수출을 막았다는 말은 흔히 쓰이지만, 정확히 어떤 조문이 언제 그 효과를 냈는지는 잘 정리돼 있지 않다. 이 법은 채굴한 광물을 국내에서 가공·정련하도록 의무화했다.¹ 인니어로는 *Pengolahan dan Pemurnian*이라고 한다.¹ 흔히 “2023년 6월 10일 원광 수출 전면금지”로 불리는 사건이 있다. 이 사건은 그 의무에 새로 추가된 금지가 아니다.⁵ 이미 가공 중이거나 가공시설을 짓던 사업자에게 준 3년짜리 수출 유예가 끝난 것일 뿐이다.⁵ 원광 수출을 막은 조문 자체는 2020년 6월부터 있었고, 그 뒤로 바뀐 것은 유예 기간뿐이다.¹ 이 법은 2020년 관보(Lembaran Negara) 147호로 실렸다.¹ “언제부터 막혔나”와 “왜 막혔나”는 서로 다른 질문이고, 답도 다르다.

인도네시아의 하방산업화(hilirisasi) 정책은 여러 법령에 걸쳐 있다.¹ 이 법은 그 정책의 뼈대를 이루는 조문 가운데 하나다.¹ 이후 로열티·수출세·전략자원 단일창구 등 개별 규정이 잇따라 나왔다.¹ 그 규정들이 이 조문을 명시적으로 인용하는지는 개별 확인이 필요하다. 법 하나를 두고도 “의무가 생긴 날”과 “예외가 끝난 날”이 다르게 인용될 수 있다. 이 글은 그 둘을 조문 단위로 나눠 본다.

가공·정련 의무의 출발점은 Pasal 102다.² 이 조문은 생산단계 광물사업자에게 부가가치를 높이라고 요구한다.² 이 조문의 취지는 원자재를 그대로 파는 대신 국내에서 가치를 더하라는 것이다. 방법은 광물 종류별로 갈린다. 금속광물은 가공·정련을, 비금속·석재 광물은 단순 가공을 이행 방법으로 지정한다.² 다만 얼마나 가공해야 하는지는 법률이 아니라 정부령(PP)에 위임돼 있다.² “가공해야 한다”는 원칙만 법률에 있고, “얼마나”는 하위 규정의 몫이다.

이 원칙을 구체적인 의무 문장으로 못 박은 조문이 Pasal 103 ayat(1)이다.³ 채굴사업허가(IUP)나 특별채굴사업허가(IUPK)를 가진 생산단계 사업자가 그 대상이다.³ 이들은 채굴한 광물을 국내에서 가공·정련해야 한다.³

이를 어기면 형사처벌이 아니라 행정제재를 받는다.⁴ Pasal 151은 서면경고·과징금·조업정지·허가취소를 장관의 권한으로 규정한다.⁴ 네 단계는 서면경고에서 허가취소까지 순서대로 규정된다.⁴ 이 제재는 Pasal 102·103 위반에도 함께 적용된다.⁴ 조업정지나 허가취소는 사업을 멈출 수 있는 제재이고, 절차가 형사처벌보다 빠를 수 있다. 다만 원광 수출금지 자체를 형사처벌하는 별도 조번호는 이번 확인에서 찾지 못했다.

이 의무에는 처음부터 3년짜리 예외가 붙어 있었다.⁵ 예외를 받을 수 있는 사업자는 세 부류로 한정된다.⁵ 이미 가공·정련을 하고 있거나, 가공·정련시설을 짓고 있거나, 가공·정련업체와 제휴한 경우다.⁵ 가공·정련을 이미 하고 있다는 것은 실적이 있다는 뜻이다. 시설을 짓고 있다는 것은 투자가 진행 중이라는 뜻이다. 업체와 제휴했다는 것은 위탁 생산 경로가 있다는 뜻이다. 세 조건 모두 이미 가공 쪽으로 움직이고 있다는 사실을 전제로 한다. 그래서 예외의 설계 자체가 국내가공이라는 원칙을 흔들지는 않는다. 이 조항이 없었다면 시설이 없는 사업자도 법 시행과 함께 수출을 멈춰야 했을 것이다. 다만 그 기간에도 수출세(bea keluar)는 내야 했다.⁵ 이 경과기간 이후의 구체적인 시행세칙은 장관령에 위임돼 있다.⁵

3년의 기산일은 법 시행일인 2020년 6월 10일이다.¹ 그래서 만료일은 2023년 6월 10일이 된다.⁶ 이 예외 조항(Pasal 170A)은 Pasal 169A와는 다른 조항이다.⁷ 두 조항은 조문 배치상 바로 앞뒤에 있다.⁷ Pasal 169A는 기존 계약(KK)·석탄사업계약(PKP2B) 보유자의 IUPK 연장에 관한 조항이다.⁷ 제정 당시 문언은 자동 보장이었다.⁷ 그러나 헌법재판소가 2021년 이 문언을 조건부 위헌으로 판단했다.⁷ 이후에는 요건을 충족해야 부여되는 재량 조항으로 바뀌었다.⁷ 원광 수출과는 무관하다.⁷ 번호가 비슷해 혼동하기 쉽지만 규율 대상이 전혀 다르다. 이런 부칙 삽입조항은 번호보다 목차의 삽입 위치를 먼저 확인하는 편이 안전하다.

이런 설계, 즉 원칙을 먼저 세우고 시차를 두어 적용하는 방식은 낯설지 않다. 다른 광물, 다른 시점의 규정에서도 비슷한 구조가 나타날 수 있다. 다만 그 구체 내용은 규정마다 따로 확인해야 한다.

이 구도로 보면 2023년 6월 10일은 새 금지의 시행일이 아니라 예외의 만료일이다. 언론이 그날을 “전면금지 시행”으로 부른 것은 결과로는 크게 틀리지 않는다.⁸⁹ 유예가 끝나면 원래 원칙으로 돌아간다. 그 원칙 자체가 사실상 원광 수출을 막는 국내가공 의무다. 법 하나에 의무 조항과 예외 조항이 함께 들어 있다. “2020년에 막혔다”와 “2023년에 막혔다”가 둘 다 절반의 진실인 셈이다. 그래서 이 조문을 원문으로 확인하는 일은 날짜 하나를 확인하는 것 이상의 의미를 가진다. 그 날짜가 무엇의 시작이고 무엇의 끝인지를 함께 확인하는 일이기 때문이다.

여기서 더 강한 반론이 하나 남는다. 니켈 원광 수출은 이미 2020년 1월부터 막혔다는 보도가 흔하다. 그 시점은 이 법의 제정일(2020년 6월 10일)보다 다섯 달가량 앞선다. 아직 존재하지도 않는 법이 금지의 근거일 수는 없다. 그만큼 “언제 막혔나”라는 질문에는 광물마다, 법마다 다른 답이 있을 수 있다. 그렇다면 이 글이 세운 구도는 흔들린다. “이 법이 원광 수출 금지의 근거”라는 설명은 적어도 니켈에 관한 한 시점이 맞지 않는다.

이번 확인은 이 간극을 메우지 못했다. 니켈 금지의 최초 근거는 개정 전 원법(UU No. 4/2009)일 수도 있다. 아니면 그 시행규정일 수도 있으나, 확인하지 못했다. 다만 이 법(UU No. 3/2020) 자체가 서는 지점은 분명하다. 2020년 6월 10일 이후의 가공·정련 의무와 3년 유예는 원문 문언으로 확인된다.¹ 니켈이라는 개별 품목이 정확히 언제, 어느 법으로 막혔는지는 별개의 질문이다. 광업법 일반의 구조가 2020년 6월 이후 어떻게 짜였는지도 별개의 질문이다. 이 글은 뒤의 질문에만 답한다. 다른 광물·다른 시점의 개별 금지 근거는 각각 따로 확인돼야 한다. 보크사이트 등 다른 광물의 개별 금지 시점도 이 법 하나로 설명되지 않을 수 있다.

이 구도는 IUP·IUPK 생산단계 보유 법인에 직접 닿는다.³ 기존 계약(KK) 보유 법인도 포함된다.³⁵ 니켈을 채굴하며 국내 제련에 투자한 한국계 법인이 여기 해당할 수 있다. Pasal 170A의 경과 예외는 세 부류에만 열려 있었다.⁵ 가공·정련 중이거나, 시설 건설 중이거나, 업체와 제휴한 경우다.⁵ 세 조건 중 어느 것도 충족 못 하면 예외 대상이 아니었다.

경과기간은 법 시행일인 2020년 6월 10일에 시작된다.¹ 만료일은 2023년 6월 10일이다.⁶ 이 기간 중 관세를 내면 미정련 광물을 수출할 수 있었다.⁵ 경과기간이 끝나면 이 판로는 조문에서 사라진다. 남는 것은 국내 가공·정련 의무뿐이다.³ 다만 원문은 그 이후를 전면 금지라고 직접 쓰지 않는다.⁵ 세칙은 장관령에 위임돼 있을 뿐이다.⁵ 그 장관령의 내용은 이번 확인 범위 밖이다. 원문으로 확인되는 제재는 행정제재뿐이다.⁴ 서면경고·과징금·조업정지·허가취소 네 단계다.⁴ Pasal 102(1)·103(1) 위반에도 함께 적용된다.⁴ 조업정지·허가취소는 형사처벌보다 절차가 빠를 수 있다.

검토할 사항은 다음과 같다.

1. 경과기간 중 Pasal 170A를 근거로 수출한 실적이 있는지 확인한다.⁵ 사내 기록으로 남겨 두는 편이 안전하다.
2. 경과기간 이후 원광 수출을 규율하는 장관령이 나왔는지 확인할 필요가 있다. 나왔다면 그 근거가 Pasal 170A(3)인지도 함께 본다.⁵
3. 수출·오프테이크 계약에 경과기간 중 수출을 전제로 한 조항이 남아 있는지 점검할 필요가 있다.
4. 원광 수출금지에 형사처벌 조문이 있는지는 이번 확인에서 밝히지 못했다. 있는지 여부는 별도로 확인하는 편이 안전하다.⁴

개별 사안은 현지 법률 전문가의 검토가 필요하다.

앞으로 두 가지를 지켜볼 만하다. 두 조문 다 이 법 안에서는 결론이 나지 않는다. 하나는 원광 수출금지 위반의 형사처벌 조번호가 별도로 확인되는지다. 다른 하나는 2026년 전략자원 단일창구 규정(PP No. 24/2026)이다. 그 규정이 이 조문들을 명시적 위임 근거로 인용하는지가 관건이다. 두 질문 다 지금은 열려 있다.

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